Сценарный подход в стратегическом управлении муниципальным образованием

В данной статье представлены методические подходы к разработке стратегий развития. Они в первую очередь относятся к городским округам, однако авторы рекомендуют их к использованию также при разработке стратегий для муниципальных образований других типов.

Александр Агеев, Юлия Зайцева, Кирилл Зендриков
Сценарный подход в стратегическом управлении муниципальным образованием
"Экономические стратегии", №05-06-2008, стр. 134-141

Агеев Александр Иванович — генеральный директор Института экономических стратегий РАН, д.э.н., профессор. Зайцева Юлия Сергеевна — директор центра пространственного и регионального развития Института экономических стратегий РАН, к.э.н. Зендриков Кирилл Юрьевич — консультант центра пространственного и регионального развития Института экономических стратегий РАН.

Методические подходы к разработке стратегий развития, представленные в данной статье, в первую очередь относятся к городским округам, однако могут быть использованы и при разработке стратегий для муниципальных образований других типов.

Новые условия разработки стратегий муниципальных образований

Планирование развития города, особенно долгосрочное, основывается на тщательном анализе, прогнозе и вероятностной оценке всего комплекса внутренних и внешних условий, моделировании развития событий для последующего принятия решений. Одной из наиболее существенных особенностей стратегического планирования развития городов в рамках рыночной экономики является высокий уровень внешней и внутренней неопределенности.

Во-первых, он обусловлен сложной внутренней структурой самого города. С одной стороны, это "общественная" сфера – муниципальные финансы, земли и имущество, муниципальные предприятия и учреждения, муниципальный жилищный фонд. Данные объекты находятся в муниципальной собственности, что определяет их прямое управление со стороны города. С другой стороны – предприятия и другие объекты, не находящиеся в муниципальной собственности, но расположенные на территории муниципального образования. Это коммерческий сектор, в принципе развивающийся самостоятельно. Для города он является своего рода "черным ящиком", на который, однако, можно и нужно воздействовать косвенными методами – через налоговую, инвестиционную, административную политику. В основном города стремятся создавать для бизнеса благоприятные условия функционирования, привлекать дополнительные инвестиции, максимизируя налоговую базу и количество рабочих мест. Но в зависимости от объективных условий могут быть сформулированы и другие приоритеты.

Во-вторых, он обусловлен разнообразием и динамичностью внешних факторов развития. Сюда относится множество позиций, которые на региональном, страновом, общемировом уровне определяют сложный комплекс политических, экономических, социальных, экологических и многих других "внешних" условий развития города. С учетом глубокого горизонта стратегического планирования и высокой динамичности "внешней" среды неопределенность условий развития города повышается. Усиление интеграции на разных уровнях, глобализация всех сторон жизни еще больше усиливают этот процесс.

Уровень неопределенности повышается и за счет роста власти олигархических структур и транснациональных компаний. Некоторые города, независимо от размера, оказываются в ситуации, когда на их территории или в непосредственной близости от нее начинают разворачивать свои проекты крупные игроки, центры принятия решений которых находятся не только за пределами города или региона, но и даже за пределами России. Такие проекты, часто кардинально меняющие специализацию и экономическое положение города, реализуются внешними по отношению к городу лицами и группами, возможности влияния на которые у городского сообщества весьма ограниченны. В этом случае местные власти сталкиваются с новыми вызовами и рисками (финансовыми и нефинансовыми), которые могут носить как среднесрочный, так и долгосрочный характер.

Еще одной особенностью современного этапа развития является озвучивание в настоящее время государственными и частными инвесторами намерений о реализации в среднесрочной и долгосрочной перспективе большего количества крупных инвестиционных проектов (освоение новых нефтегазовых месторождений, в том числе на шельфе, проект "Урал промышленный – Урал полярный", Олимпиада в Сочи, строительство новых железных дорог, развитие прочей транспортной инфраструктуры, строительство автомобильных заводов, объектов энергетики, развитие судостроения и самолетостроения и др.). Для некоторых территорий России суммарные объемы предполагаемых инвестиций превышают текущие значения на несколько порядков. В то же время нет гарантий, что все они будут реализованы в указанном объеме и в обозначенные сроки. В этой связи возникает потребность в учете этих проектов, отслеживании тех из них, что начинают реализовываться, гибком реагировании на изменяющиеся условия.

В случае реализации проектов в обозначенные сроки появляются значительные риски нехватки ресурсов (материальных и трудовых) и мощностей инфраструктуры. Анализ общей социально-экономической ситуации в России показывает, что уже в среднесрочной перспективе ключевым ограничением развития станут трудовые ресурсы. В отличие от материальных ресурсов, трудовые ресурсы не смогут быть достаточно быстро наращены, поэтому города будут вынуждены конкурировать в борьбе за квалифицированную рабочую силу, обеспечивая более высокое качество жизни для населения.

Чтобы выдерживать конкуренцию и успешно развиваться в современных условиях, городам необходимо: эффективно использовать свои внутренние возможности, наилучшим образом позиционироваться на российском и мировом рынках, не ошибиться при выборе перспективной специализации, правильно спрогнозировать новые потребности и технологические прорывы в XXI в., предусмотреть возможные глобальные события и тенденции в России и мире, способные перечеркнуть их стратегические замыслы. Все это должно быть учтено при разработке стратегии развития города.

Методологические подходы, которые могут быть использованы в этой ситуации

Методология разработки стратегии социально-экономического развития города, наиболее приемлемая на современном этапе, строится на сочетании трех подходов (1, 2):

• экономико-математического подхода, предполагающего анализ существующих статистических данных о социально-экономическом развитии города, планов и программ развития хозяйствующих субъектов, выявление тенденций и ограничений развития с использованием многопараметрических экономико-математических моделей;
  
• социолого-коммуникативного подхода, предполагающего за счет социологических процедур получить недостающую информацию, обеспечить вовлечение в процесс сбора информации, выявления проблем и перспектив развития города, выработку решений активной части городского сообщества и хозяйствующих субъектов;
  
• сценарного подхода, предполагающего проведение качественного и количественного анализа возможных "развилок" и альтернатив развития города, определение наиболее вероятных сценариев его социально-экономического и пространственного развития, а также программы действий органов местного самоуправления, направленных на реализацию наиболее выгодных для города сценариев развития и снижения рисков неблагоприятных сценариев.
  

Сочетание данных подходов позволяет учесть как объективные, так и субъективные факторы развития города, преодолеть ограничения, связанные с запаздыванием предоставления, неполнотой и недостоверностью отдельных количественных данных и субъективностью качественных оценок, и получить в конечном итоге документ – "Стратегию социально-экономического развития города", – который понятен и принят активными субъектами городского сообщества, а также разработать программу действий администрации города, позволяющую учитывать факторы неопределенности его развития и управлять рисками, обусловленными действиями внешних сил и субъектов.

Если первые два подхода в той или иной степени уже стали традиционными при разработке стратегий развития муниципальных образований в России (3, 4), то сценарный подход часто реализуется в крайне упрощенном виде, что значительно снижает его полезность.

Фактически сценарный подход – не что иное, как вариант имитационного моделирования без применения жестких формализованных методов анализа. В частности, здесь не требуется увязывания всех гипотез в математическую модель, многие необходимые оценки ситуации могут быть получены на уровне вербальных обобщений. Это делает работу по исследованию ситуации, сложившейся в том или ином конкретном городе, более гибкой.

Выявление "развилок" и проработка возможных сценариев развития позволяет предвидеть возможные варианты развития событий, выстраивать систему снижения негативных последствий внешних решений и осуществлять шаги по "повышению вероятности" принятия желательных для города решений.

В то же время оценка и проработка различных вариантов развития не является самоцелью.

В итоге она предполагает формирование комплекса предложений по тем или иным действиям. Прежде всего это управленческие решения и мероприятия городского руководства. Но не только. С учетом того, что стратегия есть продукт деятельности всего городского сообщества, она должна являться координирующим началом для всех других его субъектов – бизнеса, общественных структур, а также служить ориентиром для "внешних" контрагентов города – органов государственной власти регионального и федерального уровня, инвесторов и т.д. Принципиально важно при этом отметить, что сценарный подход позволяет до известной степени выстроить систему приоритетности городских программ, проектов и отдельных мероприятий.

В зависимости от результатов оценки сценариев они могут быть разделены на три группы:

1. Программы и проекты, которые должны быть реализованы в любом случае, независимо от того, какой сценарий будет принят за основной или какая комбинация сценариев представляется наиболее вероятной. Это базовая (инвариантная) часть городской стратегии. Очевидно, что сюда попадают, например, программы и проекты, касающиеся систем жизнеобеспечения, развития основных (или минимально необходимых) элементов инженерной и транспортной инфраструктуры, благоустройства и т.д.

2. Программы и проекты первого уровня приоритетности. Они будут реализованы прежде всего в соответствии с теми сценарными приоритетами, которые представляются однозначными по результатам анализа. Вероятно, большая часть таких программ и проектов будет относиться к среднесрочному горизонту планирования, однако возможно и начало реализации крупных долгосрочных проектов, на которые город "делает" ставку в долгосрочной перспективе.

3. Программы и проекты второго уровня приоритетности. Порядок их реализации нуждается в уточнении и будет зависеть от уточнения и развития сценарных условий. Эти проекты могут либо вообще не состояться, либо претерпеть достаточно сильные трансформации.

В процессе разработки и реализации городской стратегии администрации города и городскому сообществу приходится действовать в сложной многосубъектной среде, в условиях принципиальной неопределенности и борьбы интересов. Сценарный подход позволяет городскому сообществу и администрации города видеть поле возможных вариантов развития событий, совершать упреждающие действия и минимизировать риски и негативные последствия воздействия внешних сил, а также создавать условия для извлечения максимальных для города выгод от реализации того или иного сценария.

Стратегия города Архангельска как пример практического приложения данного методического подхода

В качестве примера практической реализации сценарного подхода при разработке стратегии социально экономического развития города можно привести "Стратегию социально-экономического развития муниципального образования "Город Архангельск" на период до 2020 г." (5), разработанную совместно мэрией города и Институтом экономических стратегий в 2007-2008 гг. Проведенный предварительный анализ социально-экономической ситуации показывает, что в случае города Архангельска сценарный подход чрезвычайно актуален.
В настоящее время Архангельск находится в ситуации стратегического выбора, обусловленного изменением его функций в системе межрегиональных и международных обменов и взаимодействий. При этом в значительной степени ни администрация города, ни городское сообщество не являются субъектами, принимающими конечные решения и оказывающими исключительное влияние на реализацию тех или иных крупных социально-экономических проектов на территории города и в непосредственной близости от нее. Субъектами, способными оказать критическое влияние на развитие города, являются федеральные органы власти, российские и международные транснациональные компании, в том числе относящиеся к естественным монополиям.

В связи с этим при разработке стратегии развития города Архангельска рассматривались три пространственные зоны, по отношению к которым город может и должен формировать свою стратегию: зона прямого действия, зона влияния и зона интересов (см. рис. 1).

Зона прямого действия – территория внутри границ муниципального образования "Город Архангельск". В ее границах органы местного самоуправления города Архангельска правомочны осуществлять административную и хозяйственную деятельность и несут ответственность за решение вопросов местного значения. В рамках этой зоны для реализации стратегии органы местного самоуправления города могут и должны использовать весь набор управленческих, политических, административных и финансовых инструментов, который предоставляет им российское законодательство.

Зона влияния – территория, в границах которой события и процессы, происходящие за пределами города Архангельска, оказывают непосредственное влияние на развитие и функционирование города и городских систем. При этом органы местного самоуправления и иные субъекты городского сообщества могут воздействовать на развитие данных процессов. В эту зону входит часть территории Архангельской области, непосредственно примыкающая к городу: города Северодвинск, Новодвинск и Приморский район.

В рамках упомянутой зоны для реализации стратегии города органы местного самоуправления могут и должны использовать механизмы межмуниципального сотрудничества, механизмы координации действий между органами власти разного уровня, механизмы общественных коммуникаций, а также предусмотренные законодательством РФ механизмы влияния на региональную и федеральную государственную политику в Архангельской области.

Зона интересов – территория, в границах которой события и процессы, происходящие за границами города Архангельска, оказывают существенное, но косвенное влияние на развитие города. При этом органы местного самоуправления города имеют минимальные возможности для воздействия на происходящие процессы и события. В эту зону входит остальная территория Архангельской области, территория Баренц-региона, включая города Финляндии и Норвегии, территория зоны полярного шельфа, территория Русского Севера и, возможно, часть территории Уральского промышленного узла. В рамках этой зоны для реализации стратегии органы местного самоуправления могут и должны отслеживать значимые для города социальные, экономические и политические события и процессы, учитывать их при принятии внутригородских стратегических решений. Органы МСУ города могут оказывать опосредованное влияние на развитие событий на данных территориях через продвижение интересов города за счет механизмов общественных коммуникаций, а также предусмотренные законодательством РФ механизмы влияния на региональную и федеральную государственную политику.

Стратегия социально-экономического развития города Архангельска разрабатывалась на 13 лет: с 2008 по 2020 г. Период реализации стратегии был разбит на три этапа.

Первый этап (2008-2012 гг.) – реализация первоочередных мер и формирование основ для разворачивания стратегии. В рамках этого этапа высока вероятность принятия решений по масштабным проектам, которые будут оказывать существенное влияние на развитие города в среднесрочной и долгосрочной перспективе (строительство глубоководного порта, освоение шельфа, проекты в области судостроения и др.).

Второй этап (2013-2016 гг.) – формирование основ стратегического развития. На этом этапе должны быть запущены проекты, определяющие долгосрочную устойчивость города.

Третий этап (2017-2020 гг.) – реализация основных стратегических приоритетов развития города и формирование нового экономического, пространственного, социального и архитектурного облика города в соответствии с его миссией и стратегическими целями.

Возможные стратегические сценарии развития города определяются наборами функций и формами их реализации на его территории, а также относительной значимостью этих функций для города: их долей в занятости населения, вкладом в экономику и социальную сферу.

Анализ социально-экономического положения города, его возможностей и ресурсов, а также существующих и разрабатываемых в настоящее время крупных инвестиционных проектов позволил сформулировать для Архангельска 8 основных сценарных гипотез развития на период до 2020 г (см. рис. 2).

Транспортные сценарии (сценарии № 1 и № 2) предусматривают усиление роли Архангельска как транспортного узла за счет строительства магистрали "Белкамур". Разница между сценариями заключается в строительстве вместе с железной дорогой нового глубоководного порта (сценарий № 1) или развитии существующего (сценарий № 2). Сценарии, связанные с освоением природных ресурсов (сценарии № 3 и № 4), предполагают, что Архангельск становится либо базой освоения сухопутных природных ресурсов Архангельской области (сценарий № 3), либо базовым городом освоения арктического шельфа (сценарий № 4). В сценарии № 5 ("Промышленный подъем") основная ставка делается на развитие традиционных для города и инновационных производств товаров и услуг за счет существенного увеличения инвестиций и заказов у национального судостроения. Сценарий № 6 предполагает усиление гуманитарной составляющей в экономике города. Основной акцент делается на повышение качества и наращивание человеческого капитала как внутри города, так и за его пределами (за счет оказания высококачественных образовательных, медицинских и культурно-рекреационных услуг). Последние два сценария предполагают консервацию существовавшей на начало 2007 г. ситуации (сценарий № 7) и дальнейшее ее ухудшение (сценарий № 8).

Если рассматривать описанные выше сценарии в традиционных терминах (оптимистический, инерционный и пессимистический сценарии), то шесть сценариев из восьми являются оптимистическими (см. табл. 1). Последние два (сценарии № 7 и 8) являются резервными и представляют собой фиксацию тенденций начала XXI в. и нижней границы возможного негативного изменения ситуации.

В "Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации", разрабатываемой в настоящее время федеральными министерствами по поручению Правительства Российской Федерации (6), выделены три типа сценариев: инерционного развития, энергосырьевого развития и инновационного развития. Соотнесение сценариев развития Архангельска и сценариев, выделяемых в Концепции, можно осуществить лишь весьма условно. Предлагаемые сценарии развития города не имеют полного соответствия содержанию, закладываемому в формулировки Концепции, что связано с разным масштабом и степенью воздействия проектов на экономику России и экономику города. Например, проекты, рассматриваемые в рамках Концепции как элементы энергосырьевого сценария, будут способствовать инновационному развитию города Архангельска. Поэтому разделение сценариев развития Архангельска на сценарии энергосырьевого развития и инновационного развития осуществляется по характеру и масштабу преобразований, которые должны быть осуществлены в городе при их реализации.
Так, сценарии № 1, 4, 5 и 6 являются наиболее амбициозными и относятся к сценариям инновационного развития. При этом сценарии № 1 и № 4 требуют значительных объемов инвестиций для реализации ключевых проектов, определяющих осуществление данных сценариев. Сценарии № 5 и № 6, являясь менее затратными с точки зрения необходимых инвестиций, требуют для своей реализации высокого уровня менеджмента как в администрации области и мэрии города, так и в остальных заинтересованных организациях. Сложность реализации этих сценариев – не столько в необходимости привлечения средств, сколько в налаживании конструктивных взаимовыгодных партнерских отношений между предприятиями и организациями разных форм собственности из различных сфер деятельности.

Разворачивание одного или нескольких инновационных сценариев развития города может начаться уже в прогнозном периоде (до 2020 г.), однако существенное влияние на социально-экономическое положение города и его роль в системе международных и межрегиональных взаимодействий они начнут оказывать за пределами этого периода.
При выборе стратегической траектории развития города Архангельска из возможных сценариев предпочтение отдавалось тем, при реализации которых возрастает значимость и роль города в структуре каркаса опорных городов России, среди городов Баренц-региона, растет качество и сложность его социальной организации, повышается его привлекательность для жизни и развертывания современных высокоорганизованных видов деятельности.

Из четырех инновационных сценариев наиболее предпочтительным в долгосрочной перспективе для города является сценарий № 6 "Административный и образовательно-культурный центр межрегионального значения", отдельные элементы которого присутствуют почти в каждом из инновационных сценариев. Особенностью данного сценария является то, что он способен стать определяющим для постиндустриального развития города на перспективу, выходящую за пределы прогнозного периода.

Сценарии № 2 и 3 характеризуют процессы, начавшие постепенно разворачиваться в 2006-2007 гг. Можно предположить, что развитие города в ближайшие несколько лет будет связано с реализацией именно этих сценариев. Существует потенциальная вероятность быстрого развертывания сценария № 5 "Промышленный подъем". Учитывая возможность активной позиции города при выборе сценария, можно предположить, что данный сценарий будет рассматриваться в качестве наиболее желательного (целевого) в краткосрочной и среднесрочной перспективе.
В краткосрочной и среднесрочной перспективе позиция городских властей в процессе обсуждения тех или иных инвестиционных планов и проектов должна строиться в логике сохранения и усиления возможности реализации сценария № 6 и формирования ресурсов для его осуществления в будущем за счет реализации в настоящее время сценариев
№ 2, 3 и 5.

Таким образом, оптимальная траектория развития города может быть достигнута за счет координации реализации разных сценариев во времени и пространстве.
Наиболее вероятной и предпочтительной представляется следующая конфигурация сценариев (см. рис. 3).

2008-2010 гг. – развертывание сценариев сырьевого освоения и строительства транспортно-логистической инфраструктуры (сценарий № 3 и транспортный сценарий, конкретная форма которого (сценарий № 1 или № 2) будет зависеть от решений, принимаемых на федеральном уровне).

В рамках реализации транспортных, сырьевых и промышленных проектов начинается подготовка к развертыванию отдельных элементов сценария № 6. Сценарии сырьевого освоения и строительства транспортно-логистической инфраструктуры создают материальную базу для реализации планов, связанных с созданием отдельных элементов образовательного и медицинского кластера за счет увеличения платежеспособности населения и роста спроса на квалифицированную рабочую силу.

Еще одним результатом станет повышение бюджетной обеспеченности, в первую очередь за счет роста объемов поступлений в областной бюджет. Рост объемов налоговых и неналоговых доходов городского бюджета также будет происходить в первую очередь за счет интенсификации различных видов деятельности, нацеленных на обслуживание населения, а также за счет роста производства в строительстве.
Выход сценариев сырьевого освоения и строительства транспортно-логистической инфраструктуры в активную фазу – 2011-2015 гг.
2010-2014 гг. – развертывание сценариев новой индустриализации и освоения ресурсов арктического шельфа (сценарии № 4 и 5).

Развитие данных сценариев еще больше повысит требования к квалификации рабочей силы, что приведет к интенсификации развертывания образовательного кластера по целому спектру технических и гуманитарных специальностей, связанных с морской, геологоразведочной, инженерной тематикой. Выход в активную фазу проектов – 2017-2020 гг.
В 2011-2015 гг. гуманитарные проекты, разворачиваемые на территории города, постепенно из проектов, поддерживающих транспортное и промышленное развитие, переходят в стадию самостоятельных драйверов социально-экономического развития города. После 2020 г. эти проекты начинают оказывать определяющее влияние на развитие города, на их основе происходит развитие новых видов деятельности.

Таким образом, городская стратегия заключается в параллельном развертывании трех типов сценариев с разным темпом – транспортных, промышленных и гуманитарных. Необходимость закладывания в стратегию возможности реализации сразу нескольких типов сценариев продиктована следующими причинами:

• центры принятия решений относительно начала развертывания крупных инфраструктурных, добывающих и перерабатывающих производственных проектов лежат за пределами сферы компетенций города;
  
• начало развертывания и начало активной реализации разных проектов будут разнесены во времени и пространстве;
  
• управляемая реализация разных сценариев позволит получить синергетический эффект для ускорения развития города и создать ресурсную основу для осуществления стратегических проектов по капитализации человеческих ресурсов города (см. рис. 4).
  

При этом проекты каждого из более ранних сценариев будут создавать условия и накапливать ресурсы для реализации следующего сценария.

Методика, приведенная в статье, позволяет при разработке стратегии развития города на долгосрочную перспективу предусмотреть механизмы гибкого реагирования на изменяющиеся внешние и внутренние условия, а также выстроить приоритетность программ и проектов с учетом, с одной стороны, выбранной траектории развития, а с другой стороны – возможных изменений в наборе, локализации и сроках реализации крупных инвестиционных проектов.

ПЭС 8160/15.04.2008

Примечания
1. Лекции по экономике города и муниципальному управлению / Под ред. А.С. Пузанова. М.: Фонд "Институт экономики города", 2004.
2. Управление развитием муниципальных образований (стратегическое планирование, территориальное планирование). Учебное пособие для преподавателей. М.: АНХ, 2007.
3. Кодекс лучшей практики в сфере муниципального управления / Под ред. Г.Ю. Ветрова, Ю.С. Зайцевой. М.: Фонд "Институт экономики города", 2004.
4. Зайцева Ю.С., Шевырова Н.И. Распространение инновационных инструментов управления социально-экономическим развитием в современной России // Пространственная экономика. 2005. № 4.
5. http://www.arhcity.ru/?page=387/1
6. http://www.economy.gov.ru