Методологическая схема создания таможенной инфраструктуры

В советской период в стране была создана достаточно эффективная инфраструктура, которая в последние годы безудержно ветшает. Если немедленно не заняться ее поддержкой и модернизацией, то не более чем через пять лет ее фактически нужно будет строить заново.

Алла Кузнецова
Методологическая схема создания таможенной инфраструктуры
"Экономические стратегии", №5-6-2004, стр. 154-158

Российская таможенная служба, созданная в конце 1991 года на базе Союзной таможенной системы, за эти годы сформировалась в один из эффективных государственных институтов, стала одним из инструментов развития национальной экономики и гарантированного источника поступления финансовых ресурсов в федеральный бюджет Российской Федерации.

Чем выше уровень развития таможенной службы, тем больших капитальных вложений требует инфраструктура, так как она является важным фактором, определяющим успех в конкуренции с национальными таможнями других стран на мировом рынке. Вместе с тем несовершенство таможенной инфраструктуры входит в противоречие с возрастающей сложностью и разнообразием задач внешнеэкономической деятельности. Как следствие этого – возникновение серьезных организационных и функциональных разрывов, диспропорций, экономических потерь и неэффективных действий по управлению таможенной службой.
Для формирования целостной системы таможенной инфраструктуры, соответствующей конкретным условиям функционирования таможенной службы, требуется создание соответствующей научно-методологической, методической и нормативной базы, учитывающей как мировой, так и отечественный опыт, и на этой основе создание новой модели таможенной инфраструктуры.

Создание новой концептуальной модели таможенной инфраструктуры увязывается с решением комплекса проблем реформирования таможенной службы в целях повышения ее эффективности, учитывает новейшие тенденции преобразования мирохозяйственной системы. Все фазы создания модели таможенной инфраструктуры: начальная – концепция; завершающая – ввод в эксплуатацию и сквозное управление всем этим процессом – представляются и реализуются как единый проект.

Это своеобразный конвейер, вынесенный за пределы одного таможенного органа и включающий в себя следующие процессы: разработку программы и плана реализации проекта, инвестирование, проектирование модели, согласование, строительство, оснащение оборудованием, ввод в эксплуатацию, контролинг и мониторинг – все это объединено единой системой организации, управления, контроля, оценки, мотиваций и направлений на достижение общего конечного результата. Ниже приводится методологическая схема создания и внедрения концептуальной универсальной модели таможенной инфраструктуры.

Стадии реализации проекта

I стадия – аналитическая (предпроектная, плановая)

Первый этап I стадии:

• анализ потребности общества, таможенной службы в создании нормализованных (стандартных) условий для таможенной деятельности, определение целей, задач;
  
• предварительная проработка виртуальной модели таможенной инфраструктуры (желаемое состояние);
  
• оценка возможностей: экспертная оценка и диагностика состояния действующей инфраструктуры; выявляется соответствие (несоответствие) инфраструктуры функциям, задачам, целям, объемам деятельности таможенной службы; осуществляется ознакомление и изучение документов, касающихся таможенной политики РФ и других директивных документов; проясняется реальная картина внешней торговли – экспорт/импорт и характеристика основных категорий участников ВЭД, количество грузов, количество транспортных средств, физических лиц, проследовавших через таможенную границу региона; уточняются плановые задания по перечислению денежных средств в бюджет, соотношение доходов и расходов в таможенных органах, показатели объемов капитальных вложений на строительство таможенной инфраструктуры, ввод основных фондов, поставки технических средств таможенного контроля;
  
• данные по средствам вычислительной техники, средствам связи, транспорту, данные о развитии социальной сферы, околотаможенной инфраструктуры;
  
• анализируются действующие программы модернизации существующей инфраструктуры, проектная и сметная документация, по которой строились объекты таможенной инфраструктуры, состояние инфраструктуры в регионах, субъектах Федерации, в городах и районах.
  

Второй этап I стадии – управление возможностями:

• выбор стратегии решения проблемы;
  
• планирование, разработка программы действий;
  
• анализ состояния действующей в настоящее время нормативно-технической базы проектирования таможенной инфраструктуры;
  
• анализ конкретных условий деятельности таможенной службы: внешнего окружения, экономической и таможенной политики государства, состояния мирохозяйственной системы; составление атласа действующих торговых коридоров на перспективу и экономических границ;
  
• разработка единой межотраслевой методологии формирования и развития инфраструктуры.
  

Методологические основы формирования и совершенствования инфраструктуры учитывают современные тенденции развития мирохозяйственной системы, результаты системной оценки действующей таможенной инфраструктуры. При этом инфраструктура рассматривается как универсальная система с пропорционально представленными в ней компонентами. Состав компонентов (элементов) инфраструктуры выявляется путем научного исследования признаков и свойств инфраструктуры, представления как системы с последующей ее декомпозицией. Новая методология предусматривает пересмотр традиционных подходов к составу основных фондов и нормативов проектирования инфраструктуры таможенной службы. Как средство реализации новой методологии может быть формально логическая, концептуальная Модель таможенной инфраструктуры.

II стадия – организационная (реализационная)

Первый этап II стадии: выбор стратегии создания модели инфраструктуры в условиях ограниченных ресурсов. Выбор стратегии при разработке универсальной модели определяется исходным состоянием таможенной инфраструктуры, экономическими возможностями государства. Организационно-экономический механизм управления проектом создания универсальной модели таможенной инфраструктуры должен включать новые подходы к разработке программы реализации проекта, планированию мероприятий, созданию организационных структур управления, способных эффективно действовать в рыночных условиях на основе экономических и административных методов регулирования и современных критериев оценки модели.

Понятиями "программа", "проект совершенствования таможенной инфраструктуры" объединяются средства подготовки и реализации стратегий, обеспечивающих:
– долговременное состояние динамичного, устойчивого функционирования таможенного органа;
– развитие таможенного органа, его эволюцию в изменяющихся условиях с целью выхода на качественно новые показатели функционирования и жизнедеятельности, решая при этом задачи реализации проекта, программ, планов, перестройки процессов, технологий, управления, информации
и т. д. в соответствии с видением тенденций изменения во внутренней среде и внешнем окружении.

Структурная проработка программы – нахождение методов, способов, средств достижения программных целей, описание действий для решения поставленных задач модернизации или развития таможенной инфраструктуры.

Разработка программы создания проекта инфраструктуры осуществляется на основе метода-тренинга по рекомендациям Всемирной таможенной организации и Российской таможенной академии. Предполагает поэтапное определение конечных результатов этой работы. Завершение каждого из этапов разработки должно обеспечить создание "плацдарма" для применения методов и средств, расширяющих фронт знаний о возможностях достижения целей.
Наиболее естественно такой обобщенный результат выражается понятием "польза", отражающим социальные, экономические, культурные и другие значимые для государства, общества, а также и для самой таможни последствия от реализации проекта. Порядок выполнения мероприятий программы, формирование решений, согласование цели и ресурсного обеспечения определяет планирование.

Второй этап II стадии:

• экспертная оценка применяемых в настоящее время действующих нормативов на предмет их соответствия международным стандартам; изменениям, происходящим как во внутреннем, так и во внешнем окружении таможенной службы, полноты учета ими современной специфики таможенных технологий;
  
• разработка методологических основ совершенствования таможенной инфраструктуры с учетом конкретных условий деятельности таможенной службы, имеющегося опыта формирования таможенной инфраструктуры и новейших тенденций преобразования мирохозяйственной системы.
  

Третий этап II стадии: разработка концептуальной модели таможенной инфраструктуры на альтернативной основе и на основе новой единой методологии формирования таможенной инфраструктуры. Необходимость создания модели возникла на этапе перехода к качественно новым формам технологий таможенного контроля и таможенного оформления.

Концептуальные и организационные подходы к проекту универсальной модели таможенной инфраструктуры заключаются в пересмотре нормативов проектирования, структуры основных фондов, форм и методов управления таможенной инфраструктуры. Неоднократные попытки модернизировать таможенную инфраструктуру на основе увеличения объемов финансирования и капитальных вложений, путем внесения отдельных усовершенствований в проекты на основе действующих ведомственных норм приносят сиюминутные результаты и не решают проблему соответствия таможенной инфраструктуры России международным стандартам.

Характерной особенностью проекта модели является экспериментальное определение на основе экспертных оценок и аналогов параметров модели, которые впоследствии могут быть закреплены в виде стандартов. При этом следует учесть, что существующее состояние таможенной инфраструктуры действующих таможенных органов не может служить аналогом, так как создана она по "временной схеме", по временным нормативам.

Организационные формы создания модели должны быть направлены на сокращение удельных совокупных приведенных затрат на единицу пропускной способности пунктов пропуска путем увеличения фондоотдачи и обеспечения заданного уровня технического оснащения инспекторского состава, нормальных условий работы персонала.

Сложность задачи проектирования универсальной модели таможенной инфраструктуры состоит в том, что каждый элемент, входящий в модель, имеет свои структуру, состав, характеристику данных, параметров, описывающих атрибуты элемента – совокупность процедур, определяющих внутриэлементное взаимодействие и взаимодействие с другими элементами модели и внешней средой. В действующей практике уже имеется опыт проектирования и внедрения по каждому из элементов.

Ноу-хау данной модели – попытка проектирования ее как системы с одновременной разработкой всех элементов модели во взаимодействии. Совершенствование элементов таможенной инфраструктуры по отдельным направлениям осуществляется постоянно, но без существенной перестройки организационно-экономического механизма. Эти методы дают временный эффект, составляющий 5-10%, без больших затрат, но, как правило, они усложняют существующий процесс таможенной деятельности и управления им. Значительный результат может быть достигнут только на пути комплексного решения проблемы таможенной инфраструктуры.

Четвертый этап II стадии: строительство новой модели таможенной инфраструктуры (совершенствование действующей). Объекты инфраструктуры должны быть легкими, сборно-разборными, мобильными. Для производства мобильных модульных специализированных блоков-зданий должна быть создана соответствующая индустриальная база.

Пятый этап II стадии: мониторинг и окончательная подработка норм, стандартов, "свода правил", их согласование и утверждение.

Шестой этап II стадии – определение технико-экономических показателей модели таможенной инфраструктуры. Реализация унифицированной модели делает возможным пересмотр технико-экономических показателей таможенной инфраструктуры, уточнение стандартов, норм ее проектирования.

Критерием или измерителем эффективности модели таможенной инфраструктуры является достижение главной цели таможенной деятельности. Инфраструктура является инструментом, обеспечивающим достижение такой цели. К числу имеющихся в настоящее время технико-экономических показателей дополнительно для "модели" вводятся технико-экономические показатели:
– уровень мобильности и сборности зданий;
– степень унификации изделий заводского изготовления (модулей), конструктивная характеристика зданий и сооружений.

Номенклатура этих показателей принята в целях оценки и качественной характеристики сравниваемых вариантов: действующей и проектируемой моделей таможенной инфраструктуры.

Расчет эффективности капитальных вложений в "универсальную модель таможенной инфраструктуры" предлагается рассмотреть путем сопоставления их с потерями, которые можно избежать за счет реализации модели.

При определении эффекта от строительства и оборудования универсальной модели таможенной инфраструктуры, например автомобильного пункта пропуска (AПП-500), годовые затраты на эти мероприятия (С) и годовые затраты на эксплуатацию (К) сопоставляются:

• во-первых, с годовой выгодой от сокращения ущерба, связанного с потерями перевозимых товаров (У1);
  
• во-вторых, с годовой выгодой от уменьшения задержки грузов в пути (У2), годовых выгод от сокращения времени на таможенное оформление и таможенный контроль (У3) и др.;
  
• в-третьих, с годовым приростом таможенных платежей и таможенных сборов (Д)
  С + К< (У1 + У2 + Уз+…+ Д).
  

При расчете общей эффективности капитальных вложений на создание модели АПП-500 могут применяться следующие показатели:

где – сокращение потерь и прирост экономического эффекта в инфраструктуре (внутриинфраструктурный эффект) за счет совершенствования проектных решений, уменьшения сроков строительства и объемов незавершенного строительства, оптимизации выбора места строительства; прогнозирования экономического развития региона, рационального использования таможенной техники;
– сокращение потерь или прирост экономического эффекта в основной таможенной деятельности за счет обеспечения капитальными вложениями строящихся объектов в соответствии с графиками их строительства, совершенствования технико-экономических расчетов, развития сети таможенных органов, совершенствования системы управления таможенной инфраструктуры, нормативно-законодательной базы таможенной инфраструктуры, системы комплектования таможенных органов таможенной техникой; сотрудничества с международными и отечественными участниками ВЭД по совместному участию в создании таможенной инфраструктуры.

Экономическая оценка – оценка пользы от проведения проекта по созданию универсальной модели таможенной инфраструктуры требует сравнения вариантов "нереализация проекта" и "реализация проекта". Данная методика определяет уровень, с которого начинается прибыль от проекта.В случае реализации проекта, то есть при изменении инфраструктуры, сокращаются очереди на пропускном пункте, время ожидания, обработки, проезда для пассажиров автобусов, легковых автомобилей; происходит экономия затрат на хранение задержанных грузов, а также экономия транспортных затрат. Даже при всех сценариях с низким ростом объемов перевозок и высокими строительными затратами проект остается жизнеспособным.

Управление проектом

В реализации проекта создания модели таможенной инфраструктуры на современном этапе развития рыночных и становления новых экономических отношений нужна новая методология управления проектной и предпринимательской деятельностью, предполагающая систематическую подготовку, планирование и контроль осуществления проекта с использованием специальных методов и средств.

Концепция управления проектом выражает собой единство управ-ленческих задач, организации, техники, средств для его реализации. Проект должен быть осмыслен как целостный объект управления. Процесс управления проектом на всех этапах – от анализа проблемы и постановки целей до контроля исполнения, должен рассматриваться с позиций системности и быть обеспечен необходимыми кадровыми, материальными, финансовыми и другими ресурсами; создание модели таможенной инфраструктуры должно осуществляться соответствующей организационной структурой и как единый объект управления.

Технология управления проектом должна удовлетворять следующим общим требованиям: поддержка полного жизненного цикла проекта; гарантированное достижение целей проекта с заданным качеством и в установленное время; в целях повышения эффективности работ разбивка проекта на функциональные части; возможность вести работы группами по 5-7 человек, из одного центра.

Опыт автора по разработке и реализации программ модернизации Северо-Западного, Приволжского, Центрального таможенных управлений и Таможенного управления по Атырауской области Республики Казахстан показывает, что руководство инновационными Проектами в рамках сложившейся структуры управления неэффективно. Должна быть создана целевая группа отдельно от существующих структур ГТК России, которая осуществляет сквозное руководство на всех стадиях проекта: предпроектная, проектная, строительство, ввод в эксплуатацию, на основе менеджмента. Менеджмент здесь как комплексная функция управления проектом "Универсальная модель таможенной инфраструктуры". Важным аргументом в пользу менеджмента проекта является поиск инвестиций на его осуществление. Цель менеджмента – достичь требуемого качества, сэкономить время, ресурсы, снизить риск, повысить эффективность в условиях экономических методов управления, где стоимостные факторы играют главенствующую роль. С экономической точки зрения в ходе управления проектом на основе менеджмента достигается координация материальных и трудовых ресурсов, необходимых для внедрения проекта.

С организационно-технической точки зрения менеджмент отражает рациональную оценку ситуации, систематический отбор целей и задач, последовательную разработку стратегии для достижения цели, упорядочения требуемых ресурсов, рациональное проектирование, организацию, руководство и контроль за действиями, необходимыми для достижения избранных целей, мотивацию и вознаграждение людей, осуществляющих эту работу. Управление проектом на основе менеджмента предопределяет успех. Практика подтверждает, что результаты управления на основе менеджмента в 1,5-2 раза эффективнее.
Подводя итоги вышесказанному, можно сделать следующий вывод: реализация высокотехнологичного проекта универсальной модели таможенной инфраструктуры будет иметь большую пользу для реализации федеральной целевой программы обустройства государственных границ РФ на период до 2010 года комплексной таможенной инфраструктурой с использованием при этом рыночных механизмов и уже на первом этапе позволит снизить стоимость строительства на 10-20%. Проект федеральной целевой программы обустройства государственных границ РФ на период до 2010 года предусматривает строительство большого количе-ства пограничных пунктов пропуска пропускной способностью от 50 до 12 000 автомобилей в сутки. Чем быстрее будет создана универсальная модель таможенной инфраструктуры автомобильного пункта пропуска на 500 автомобилей в сутки, тем больше пользы она принесет России.