Сергей Луценко прокомментировал особенности законодательства об энергосбережении

Ведущий эксперт Контрольного управления Президента РФ Сергей Луценко прокомментировал особенности законодательства об энергосбережении, проанализировал причины его неэффективности на практике и низкой платежной дисциплины (отсутствие идеологического стержня — системы энергетического менеджмента)

В соответствии со ст. 19 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 261-ФЗ) вводится понятие энергосервисного договора (контракта). Основным направлением деятельности энергосервисных компаний является осуществление действий, направленных на энергосбережение и повышение энергетической эффективности использования энергетических ресурсов. Более того, введение института энергосервисных компаний позволит сформировать рынок профессиональных услуг в области энергетического менеджмента (организация подготовки специалистов в области энергетического менеджмента, ответственных за разработку и реализацию программ энергосбережения и повышения энергетической эффективности).

В свою очередь реализация системы энергетического менеджмента направлена на выполнение задач по оценке эффективности использования топливно-энергетических ресурсов и определения реального потенциала энергосбережения, выработке обоснованных предложений по переходу на прогрессивные нормы расхода топливно-энергетических ресурсов, определению возможных направлений экономии топливно-энергетических ресурсов, разработке энергосберегающих мероприятий.

Своевременное получение информации о способах, формах энергосбережения и достигнутых результатах повышения энергетической эффективности направлено на реализацию энергосберегающей политики государства по эффективному и рациональному использованию топливно-энергетических ресурсов.

Конечной целью Закона № 261-ФЗ является совершенствование правового регулирования общественных отношений в сфере энергосбережения, в том числе эффективного и рационального использования топливно-энергетических ресурсов, иными словами — формирование эффективной системы управления энергосбережением и повышением энергетической эффективности на основе комплексного развития инфраструктуры, обучения и повышения квалификации руководителей и специалистов, занятых указанными вопросами, пропаганды и внедрения системы энергетического менеджмента, внедрение инновационных энергосберегающих технических средств и технологий и снижение техногенной нагрузки на окружающую среду.

Согласно Директиве № 2012/27/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского союза «Об энергетической эффективности, об изменении директив 2009/125/ЕС и 2010/30/ЕС и отмене директив 2004/8/ЕС и 2006/32/ЕС», система энергетического менеджмента представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих элементов плана, который устанавливает цель энергетической эффективности и стратегии для достижения этой цели.

Система энергетического менеджмента позволяет заинтересованным сторонам (коммерческим учреждениям, бюджетным учреждениям, органам власти) эффективнее управлять своим потреблением энергии. Энергетический менеджмент позволяет реализовывать комплексные планы и планы устойчивого развития энергетики с ясными целями.

В Законе № 261-ФЗ отсутствует понятие «энергетический менеджмент» и ничего не сказано о его особенностях.

Иначе говоря, национальное законодательство в области энергосбережения не имеет идеологического стержня (внутреннего наполнения), вокруг которого может быть построена действующая система энергетики.

Качество закона определяется способностью быть адаптированным к изменяющимся обстоятельствам, поскольку невозможно учесть всех обстоятельств (особенности неполного контракта). Однако одна из стандартных техник регламентации права состоит в использовании общих категорий в отличие от исчерпывающих перечней. Закон должен обладать способностью изменяться вместе с окружающими событиями. При этом нормы должны быть отражены в законе с достаточной ясностью, чтобы предоставить надлежащую защиту от произвола (постановление ЕСПЧ от 27 марта 1996 г. по делу «Гудвин против Соединенного Королевства»).

Отсутствие в действующем законодательстве определения энергетического менеджмента порождает правовой вакуум и сводит на нет практическую реализацию закона.

Более того, учет системы энергетического менеджмента в действующем законодательстве «Об энергосбережении» (Закон № 261-ФЗ) позволил бы упорядочить расходы, связанные с использованием топливно-энергетических и материальных расходов, и укрепить платежную дисциплину (обеспечил бы достоверный учет энергоресурсов) в отношении потребителей, а также повысил бы результативность управления публичными финансами.

Учитывая, что в некоторых республиках организация обучения специалистов энергетическому менеджменту закреплена в приоритетных направлениях экономической безопасности государства (постановление Совета министров Республики Беларусь от 25 апреля 2016 г. № 336 «Об утверждении плана мероприятий по реализации Директивы Президента Республики Беларусь от 14 июня 2007 г. № 3 «О приоритетных направлениях укрепления экономической безопасности государства»).

Выработана учебная программа в области энергосбережения и повышения энергоэффективности в том числе в отношении энергетического менеджмента (совместный приказ Министерства индустрии и новых технологий Республики Казахстан от 25 января 2013 г. № 15 и Министерства образования и науки Республики Казахстан от 30 января 2013 г. № 19 «Об утверждении типовой учебной программы и типового учебного плана в области энергосбережения и повышения энергоэффективности»).

Данная программа включает основы бизнес-планирования и экологическую оценку, анализ состояния мирового уровня энергетического менеджмента, инструменты стимулирования, энергетическую политику (планирование и контроль).

Правовая неопределенность в федеральном законодательстве об энергосбережении порождает проблему низкой энергоэффективности (отсутствие прозрачного механизма стимулирования энергосбережения и использования системы энергетического менеджмента), в том числе в бюджетной сфере. Иначе говоря, отсутствие организационно-институциональной модели системы энергоменеджмента в бюджетной сфере (постановление правительства Хабаровского края от 17 апреля 2012 г. № 119-пр «Об утверждении государственной программы Хабаровского края „Энергоэффективность и развитие энергетики в Хабаровском крае“», постановление администрации г. Пятигорска от 12 сентября 2016 г. № 3504 «О внесении изменений в постановление администрации города Пятигорска от 27 июня 2014 г. № 2183 «Об утверждении муниципальной программы города-курорта Пятигорска «Модернизация экономики, развитие малого и среднего бизнеса, курорта и туризма, энергетики, промышленности и улучшение инвестиционного климата»).

Повышение эффективности использования топливно-энергетических ресурсов достигается на основе внедрения энергоэффективных технологий и энергетического менеджмента. При этом значимую роль в повышении энергоэффективности муниципального сектора должно оказать внедрение энергоменеджмента. В результате предусмотренных мероприятий ожидается улучшение качества проводимого учета и привлечение внебюджетных источников финансирования. Достижение конкретных практических результатов в реализации настоящей программы возможно только при создании системы подготовки и обучения квалифицированных специалистов в области энергоменеджмента.

В область функционала энергоменеджмента входят взаимодействие с энергопотребителями предприятия и взаимодействие с энергоснабжающими организациями, обработка и предоставление информации об энергопотреблении, подготовка предложений по энергосбережению, запуск энергосберегающих проектов и управление ими, проведение разъяснительной работы со всеми работниками о важности и необходимости энергосбережения. Система энергоменеджмента предполагает организацию на предприятии единой информационной системы для оперативного контроля и управления производством и потреблением энергоресурсов. Она позволит оперативно управлять расходом энергоресурсов. Поэтому внедрение политики энергоменеджмента на предприятиях и в органах публичной власти позволит выявить «скрытый потенциал энергоэффективности», позволяющий снизить энергопотребление без дополнительных инвестиций (постановление правительства Республики Мордовия от 24 апреля 2015 г. № 230 «О внесении изменений в государственную программу «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в Республике Мордовия» на 2014–2020 годы»).

Другими словами, энергоменеджмент должен развиваться опережающими темпами по отношению к изменяющимся организационным, методологическим, экологическим и финансовым условиям.

Однако удручает ситуация и с пропагандой политики энергетической эффективности (повышение информированности населения о ситуации в области энергосбережения).

В частности, в некоторых регионах в качестве одного из индикаторов достижения цели ставится количество статей об энергосбережении на территории региона, ежегодно публикуемых в СМИ. В Ставропольском крае за период с 2014 по 2021 г. запланировано по одной статье об энергосбережении в год (постановление правительства Ставропольского края от 30 декабря 2015 г. № 600-п «Об утверждении государственной программы Ставропольского края «Развитие энергетики, промышленности и связи»). Данная ситуация (низкий уровень пропаганды) создает дополнительный риск в отношении качественной реализации региональной программы.

Сразу хотелось бы обратить внимание на ряд сопутствующих рисков (негативных факторов и имеющихся в обществе социально-экономических проблем) при реализации инвестиционных проектов в области энергосбережения.

Макроэкономические риски связаны с возможностью ухудшения внутренней и внешней конъюнктуры, снижения темпов роста экономики, уровня инвестиционной активности, высокой инфляции.

Финансовые риски связаны с объемом средств федерального бюджета и региональных бюджетов, направляемых на реализацию мероприятий в области энергосбережения в условиях экономической нестабильности. Данные риски связаны с урезанием бюджетов (снижения бюджетного финансирования) и, соответственно, недостаточностью средств, необходимых для реализации мероприятий по энергосбережению.

Техногенные и экологические риски заключаются в том, что любая крупная техногенная или экологическая катастрофа потребует выделения дополнительных ресурсов на оказание неотложной медицинской помощи пострадавшим. В ситуации ухудшения экологической ситуации потребуется выделение дополнительных средств на проведение мероприятий по ликвидации медико-санитарных последствий чрезвычайных ситуаций и обеспечению благоприятной санитарно-эпидемиологической обстановки.

Правовые риски обусловлены изменением федерального законодательства и законодательства региона в той или иной области, регулирующей общественные отношения.

Основной проблемой при реализации инвестиционных (инновационных) проектов в области энергосбережения является отсутствие финансирования.

В такой ситуации российские регионы стремятся использовать свой административный ресурс для привлечения инвесторов, в том числе иностранных. Хотя одним из сдерживающих факторов в отношении привлечения инвесторов является низкая мотивация, как самих глав регионов, так и нежелание руководителями бюджетных учреждений внедрять программы по энергосбережению.

Субъекты Российской Федерации в своих региональных нормативных актах стимулируют деятельность таких инвесторов, используя такие механизмы, как оказание организационно-административной (снижение административных барьеров) и инфраструктурной поддержки, предоставление налоговых льгот и государственных гарантий. Некоторые регионы прибегают к инвестиционному маркетингу, составляя региональные реестры инвестиционных площадок, а также подготавливая наиболее эффективные площадки под привлечение инвесторов в приоритетных отраслях специализации. Улучшение организационно-правовых условий для трансформации сбережений в инвестиции, предполагающее использование налоговых стимулов для капитализации прибыли, размещение целевых облигационных займов на условиях, позволяющих вовлечь в хозяйственный оборот не используемые в настоящее время сбережения, снижение трансакционных издержек инвесторов за счет развития инфраструктуры рынка (консалтинг, институт проектного финансирования).

При этом регионы прописывают в своих нормативных правовых актах, что обеспечением обязательств по возврату инвестиций могут быть залог имущества, банковские гарантии, передача прав собственности пропорционально объему участия инвестора в проекте (создание проектной компании).

Разрабатывается способ коммерциализации (в том числе путем формирования целевого капитала) инвестиционных проектов в области энергосбережения. Причем регион работает непосредственно с инвестором (распределяются полномочия и обязанности профильных органов региона по привлечению инвестиций). Создается схема продвижения проекта и система юридических правоотношений при формировании инвестиционного капитала с долевым участием инвестора (инвестиционных групп, управляющих компаний паевыми инвестиционными фондами) и региона.

Хотелось бы привести показательный пример.

На территории Ставропольского края был создан и внедрен уникальный инновационный проект «Стандарт энергоменеджмента предприятия РФ» (далее — СТЭП) в соответствии со стандартом ИСО 50001 «Системы энергетического менеджмента. Требования и руководство по применению» в Ставропольском крае. Причем данный проект согласуется с поддержкой Россией инициативы проведения глобальной кампании по внедрению системы энергетического менеджмента.

Результатом внедрения проекта в Ставропольском крае на первом этапе являлось привлечение в регион 900 млн руб. инвестиционных средств. Экономия от неэффективных бюджетных расходов была запланирована в размере от 500 млн до 1 млрд руб.

Необходимость внедрения СТЭП была вызвана такими сложившимися в регионах условиями, как отсутствие учета и контроля за энергопотреблением, необоснованный рост тарифов, финансовая неустойчивость управляющих компаний, неэффективно расходуемые бюджетные средства по оплате за энергоресурсы (низкая платежная дисциплина) и отсутствие компетентных специалистов в данной области, а также отсутствие механизма финансирования проектов в области энергосбережения.

Решение представленных задач было заложено в алгоритме проекта СТЭП, построенного на актуальных принципах повышения эффективности системы управления энергосбережением. Проект включает такие механизмы реализации, как государственно-частное партнерство, проектное управление, оценка деятельности специалистов по ключевым показателям эффективности КПЭ (KPI), привлечение внебюджетных инвестиций, оплата услуг из утвержденных лимитов на коммунальные платежи и полученной экономии, перевод на аутсорсинг (комплексное энергосервисное обслуживание) потребителей энергоресурсов.

Однако инициаторы проекта столкнулись с административным бездействием (инерцией мышления, страхом со стороны региональных органов власти перед инновациями, а также отсутствием мотивации).

Региональные власти не проявили активных действий в реализации проекта СТЭП в полной мере. При этом данный проект позволяет снизить не только градус недовольства в регионе, но и улучшить платежную дисциплину.

Актуальность проекта СТЭП проявляется в свете выступления вице-премьера А.Г. Хлопонина на совещании в г. Ессентуки по развитию топливно-энергетического комплекса на Северном Кавказе (11 октября 2016 г.), в котором он отметил, что платежная дисциплина должна быть одним из показателей эффективной работы регионов. Было обращено внимание на то, что если не будут предприняты меры со стороны руководства регионов Северо-Кавказского федерального округа (далее — СКФО), то будут приниматься меры, связанные с эффективностью выполнения их должностных обязанностей.

По итогам совещания принято решение актуализировать «дорожные карты» субъектов СКФО, мероприятия которых направлены на нормализацию ситуации в топливно-энергетической сфере на Северном Кавказе, и до 1 ноября текущего года подготовить доклад в Правительство РФ.

Некоторые из регионов в большей степени тяготеют к международным источникам финансирования. В частности, правительство Калининградской области в своем постановлении от 24 ноября 2010 г. № 882 «О региональной Программе в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности Калининградской области на 2010–2015 годы с перспективой до 2020 года» рассматривает в качестве международных участников финансирования проектов энергоэффективности ЕБРР, Северный инвестиционный банк (NEFCO), Группу Всемирного банка (IFC).

Причем применяется следующий способ финансирования: проектное финансирование и программное финансирование. Предусматривается кредитование под государственные гарантии или без гарантий (на основе нормативных правовых актов по поддержке инвестиционного проекта), финансирование частного участника в проектах ГЧП, а также на основе долевого участия в капитале.

Другие регионы привлекают к сотрудничеству российские финансовые институты. Их организация сотрудничества строится в том числе на поддержке привлечения заинтересованных инвесторов для реализации проектов в сфере энергосбережения (распоряжение правительства Удмуртской Республики от 31 марта 2015 г. № 283-р «О проекте соглашения о сотрудничестве между Правительством Удмуртской Республики и «Газпромбанк» (Акционерное общество)».

В свою очередь администрация Смоленской области для реализации проектов в области энергосбережения использовала опыт и авторитет правящей партии «Единая Россия».

В распоряжении от 2 июня 2011 г. № 933-р/адм «О проекте соглашения о взаимодействии между администрацией Смоленской области, Координационным советом Президиума Генерального совета Всероссийской политической партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ» по вопросам энергосбережения и повышения энергетической эффективности и консорциумом «ЭНЕРГОКОМИНТЕХ» отмечается сотрудничество с партией в том числе по направлению содействия привлечения международного финансирования (банков, частных инвесторов, экспертных агентств).

Применительно к сфере энергосбережения интересным представляется опыт Республики Казахстан (приказ Министерства по инвестициям и развитию от 30 ноября 2015 г. № 1139 «Об утверждении Правил формирования и ведения карты энергоэффективности, отбора и включения проектов в карту энергоэффективности»).

В целях повышения качества инвестиционных проектов в области энергосбережения была разработана карта энергоэффективности.

Карта энергоэффективности — это единый перечень проектов в области энергосбережения и повышения энергоэффективности с указанием источников финансирования, графиками и планами мероприятий по их реализации. Карта энергоэффективности состоит из проектов, которые содержат следующую информацию: наименование мероприятия, график и план мероприятий по его реализации, годовая экономия энергетических ресурсов в натуральном и денежном выражении, объем требуемых инвестиций, источник финансирования.

Данный механизм позволяет отбирать приоритетные проекты и финансировать их с использованием внебюджетных средств (в том числе иностранных инвестиций).

Как показывает опыт Германии, в период с 1991 по 2007 г. ей удалось повысить энергоэффективность на 27%, что стало результатом проводимой политики энергосбережения. Кроме того, диверсификация экономики явилась второй причиной повышения энергоэффективности страны.

В заключение хотелось бы снова отметить, что действующее законодательство в области энергосбережения и повышения энергоэффективности требует внесения изменений. Поскольку энергетический менеджмент — это идеологический стержень энергетики России — комплекс административных действий, направленных на обеспечение рационального потребления энергетических ресурсов и повышение энергоэффективности объекта управления, предусматривающий план мероприятий, процедур и методик мониторинга, оценки энергопотребления и других действий, направленных на повышение энергоэффективности экономики не только отдельного хозяйствующего субъекта (в том числе бюджетного учреждения), региона, но и экономики в целом. Система энергетического менеджмента позволит сделать политику государства в области энергосбережения целенаправленной и цельной, а также повысить уровень платежной дисциплины потребителей электроэнергии.